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    毛立新:檢察機關“案件比”考核及“補充偵查”新規對刑事辯護的影響

    來源:網絡作者:未知時間:2020-04-17

    最近,檢察機關的兩個動作,引起我的關注和思考;一是最高檢推行的以“案件比”為核心的新的辦案質量評價指標體系;二是最高檢、公安部聯合發布《關于加強和規范補充偵查工作的指導意見》。這兩個動作,是有密切關聯的,如果脫離了前者去解讀后者,就可能不得其要領。


    一、關于以“案件比”為核心的檢察機關辦案質量評價體系


    “案件比”,是最高檢領導2019年提出的全新辦案質量評價指標體系概念。2020年初,最高檢下發了《檢察機關案件質量主要評價指標》,目前已在全國推行。


    所謂“案”,是指受理的審查逮捕案件數和扣除采取逮捕強制措施的審查起訴案件數之和。例如"張三搶劫案”,既有審查批準逮捕、也有審查起訴,但對檢察機關來說,就是一個案子。


    所謂“件”,是指檢察機關圍繞一個“案”開展的十多種節點性業務活動,包括:不捕復議、不捕復核、(不)批捕申訴、延長偵查羈押期限、退回補充偵查、不訴復議、不訴復核、建議法院延期審理、二審上訴、二審抗訴、審判監督程序抗訴、法院自行決定再審、發回重審、不服不起訴申訴、不服法院裁判刑事申訴等。


    “案件比”所反映的,就是一個案件所經歷的訴訟期間、訴訟程序、業務活動的多少?!凹痹蕉?,表明辦案周期越長、辦案效率越低、消耗的司法資源越多,當事人的負面感受越多、辦案質效越差。正如張軍檢察長所言:“檢察機關最優‘案件比’是1:1——老百姓一個‘案子’,進入檢察程序后一次性辦結,檢察辦案質效最高,司法資源投入最少,當事人感受相對更好?!?/span>


    眾所周知,考評指標體系的變化,肯定會影響到檢察業務活動的開展,從而帶來一系列變化。那么,以“案件比”為核心的全新考評體系,會影響到刑事案件處理的哪些方面呢?


    很顯然,由于“案”數是客觀不變的,要追求一個接近“1:1”的“案件比”,唯一的辦法就是降低“件”數。而“件”所涉及的訴訟期間、訴訟程序、業務活動,既包括審前的(不捕復議、不捕復核、批捕申訴、延長偵查羈押期限、延長審查起訴期限、退回補充偵查、不訴復議、不訴復核、不服不起訴申訴等),也包括審中的(建議法院延期審理等),還有審后的(二審上訴、二審抗訴、審判監督程序抗訴、法院自行決定再審、發回重審、不服法院裁判刑事申訴等)。


    降低“件”數,檢察機關可以作為的空間:一是盡量減少使用延長偵查羈押期限、延長審查起訴期限、退回補充偵查、建議延期審理等措施,迅速推進辦案進程;二是強化釋法說理和協調溝通,最大限度減少對不捕、不訴決定的復議、復核,或者對不捕、不訴的申訴;三是提高適用認罪認罰從寬的案件比例,最大限度降低上訴、抗訴、申訴的發生。歸根結底,是在保證辦案質量的前提下,盡可能提高訴訟效率、縮短辦案周期、降低資源消耗、減少當事人的訴累,從而改善當事人對刑事檢察工作的感受和體驗,取得良好的政治、法律和社會效果。


    追求更低的“案件比”,表面上看,其價值取向是效率優先。尤其在審前階段,要降低“件”數,就必須減少延長偵查羈押期限、延長審查起訴期限、退回補充偵查的使用,這體現了對訴訟效率的追求。但總體而言,效率之中,也包含著對“質量”的要求。例如,在審前階段,要減少對不捕、不訴的復議、復核、申訴;在審后階段,要降低對裁判上訴、發回重審、申訴的比例,都必須首先保證案件的“質”。因此,總體上講,是兼顧了效率和公正價值,追求的是“質效”同增。


    二、關于最高檢、公安部印發的“補充偵查”新規


    2020年3月27日,最高人民檢察院、公安部聯合印發《關于加強和規范補充偵查工作的指導意見》(以下簡稱《意見》),對進一步完善以證據為核心的刑事指控體系,加強和規范補充偵查工作,提高辦案質效,提出了明確要求。


    從宏觀上來看,該《意見》的出臺,是以推行“案件比”辦案質量評價體系為背景的。如前所述,要降低“案件比”,重要的、有效的措施之一就是減少補充偵查,包括審查起訴階段的退回補充偵查、審判階段的建議延期審理后補充偵查。因此,“補充偵查”新規的主旨定位,必然是盡量控制和減少適用退回補充偵查、建議延期審理后補充偵查,以配合實現降低“案件比”之目標。


    這從《意見》內容里,可以體現出來。例如,對補充偵查的“必要性”、“可行性”、“說理性”原則的強調,對審查起訴階段第二次退回補充偵查的限制,明確列舉規定“一般不退回補充偵查的情形”,以發出《調取證據材料通知書》方式替代退回補充偵查等。目標很明確,就是盡量減少審查起訴階段退回補充偵查、審判階段建議延期審理后補充偵查,縮短訴訟周期、提高訴訟效率,從而體現降低“案件比”考評要求。


    但正如筆者前所闡明的,“案件比”考評指標體系,不僅追求效率,同時還追求質量,最終實現“質效”同增。因此,在減少適用退回補充偵查、建議延期審理的同時,如何提高辦案質量,是必須考慮的問題。對此,《意見》作出了許多創新性的規定,值得充分肯定。


    減少退回補充偵查、建議延期審理后補充偵查,是否必然會影響或降低辦案質量?在邏輯上,并不具有絕對性、必然性。司法實踐中,一次甚至兩次退回補充偵查、建議延期審理后補充偵查,有時候純粹是為了拖延訴訟期間、倒時間,未必真正實施了補充偵查,存在明顯濫用問題。另外,如果檢察機關不提出明確具體的補充偵查提綱,或者偵查機關對補充偵查不認可、不配合,退回補充偵查往往也是流于形式、有名無實。因此,補充偵查次數多,未必就能提高辦案質量;同理,退回補充偵查次數減少,也未必就會降低辦案質量。


    根本的出路,在于推進檢、警協同,強化檢察機關對偵查取證的指導、引導,推進偵、訴一體化。從訴訟原理上講,偵、訴同屬控訴職能,理應一體化。大陸法系國家普遍實行“檢察指揮偵查”,英美法系也在強調“檢察引導偵查”,這是個發展趨勢。在我國,根據憲法規定和司法體制,偵查、檢察機關之間,是分工負責、相互配合、相互監督的關系,即平起平坐的關系。但實際上,公安機關在政法體制中居于強勢地位,對檢察機關的指導、引導往往不買賬、不配合。因此,檢察機關多年來一直試圖推進“檢察引導偵查”,但進展和收效并不明顯。此次《意見》出臺,雖然切入點是“補充偵查”問題,但相關措施會影響到整個偵查工作,標志著檢察引導偵查取證,終于有了實質性的進步。


    《意見》開宗明義,其制定目的是“為完善以證據為核心的刑事指控體系,加強和規范補充偵查工作,提高辦案質效“。具體的措施,是強化檢、警之間的溝通配合。例如,人民檢察院、公安機關在補充偵查之前和補充偵查過程中,應當就案件事實、證據、定性等方面存在的問題和補充偵查的相關情況,加強當面溝通、協作配合,共同確保案件質量。案件退回補充偵查后,人民檢察院和公安機關的辦案人員應當加強溝通,及時就取證方向、落實補證要求等達成一致意見。人民檢察院、公安機關在自行偵查、補充偵查工作中,根據工作需要,可以提出協作要求或者意見、建議,加強溝通協調。人民檢察院、公安機關應當建立聯席會議、情況通報會等工作機制,定期通報補充偵查工作總體情況,評析證據收集和固定上存在的問題及爭議等??梢哉f,《意見》在現行司法體制框架下,在檢察機關內部“捕訴一體”的基礎上,進一步推進了檢察引導偵查,向“偵訴一體”邁進了一步。


    歸納起來,就是在減少適用退回補充偵查等措施的同時,通過推進檢警合作、偵訴一體,實現辦案效率、辦案質量的雙提升。因此,不能簡單地說新規就是片面追求效率價值,而忽視公正價值,其理想目標仍然是效率和公正并重、“質效”同增。這一發展方向,既符合“偵訴一體”的刑事訴訟原理,又符合我國立法和司法實際,值得充分肯定。


    除此之外,“案件比”考評指標體系,還要求壓縮“二審上訴、二審抗訴、發回重審、刑事申訴”的數量,這會促使檢察官更多地適用認罪認認罰從寬制度,從而與檢察機關正在積極推行的認罪認罰從寬制度實現有機對接。


    三、“案件比”考核指標體系、“補充偵查”新規對刑事辯護的影響


    分析了“案件比”考核指標體系、“補充偵查”新規的價值取向和具體內容后,就可以看出它們對刑事檢察業務、刑事偵查業務開展都是有影響的。與之相適應,刑事辯護律師也要關注、順應以下發展變化:


    (一)“偵、捕、訴一體”趨勢日趨明顯,大控方呼之欲出,辯方面臨更大挑戰和壓力。


    “案件比”考核指標體系、“補充偵查”新規,都會推動和促進“偵訴一體”。加上檢察機關已經全面推行“捕訴一體”,最終趨勢必然是“偵、捕、訴一體”。雖然在理論層面,學界普遍認為批捕是司法裁判職能,不屬于“控訴”職能,不應與“偵、訴”一體化。但根據我國現行立法規定和司法體制,批捕、起訴同屬檢察機關的職能,兩項業務活動合二為一,并不具有違法性,而且難以完全避免。


    未來,隨著“偵、捕、訴一體”的發展,負責批捕、起訴的檢察官更多地提前介入到偵查階段,對偵查取證活動進行指導、引導。檢、警協同背景下,大控方呼之欲出,同時享有偵查權、批捕權、起訴權,空前強大。作為訴訟對立面的辯方,面臨的挑戰和壓力可想而知。因此,需要進一步提高辯方的辯護能力,刑事辯護的專業化勢在必行。


    (二)訴訟周期縮短、辦案進度加快,律師辯護工作應當及早、及時開展。


    “案件比”考核指標體系,必然導致檢察機關更少地使用延長偵查羈押期限、延長審查起訴期限、退回補充偵查、建議延期審理等措施,從而帶來訴訟周期縮短、訴訟進度加快的結果。


    這就要求在審查起訴階段、審判階段,律師要盡早、盡快推進辯護工作,迅速完成閱卷、會見、調查取證、撰寫辯護意見等辯護工作,以免因動作遲緩而貽誤戰機。


    (三)借助檢察引導偵查取證,實現對偵查機關、偵查活動的有效監督。


    檢察機關更多地介入到偵查活動,一方面強化了檢警協同、偵訴一體,另一方面也為檢察機關更多、更好地履行偵查監督職能創造了機會和條件。


    辯護人可以順勢而為,借助檢察機關對偵查機關、偵查活動的更多介入、更大影響,對偵查違法行為提出申訴、控告,尋求檢察機關的監督、干預和糾正,維護當事人合法權益。


    (四)借助檢察機關推行認罪認罰從寬制度的積極性,為有罪的當事人爭取最大利益。


    檢察機關正在積極提升認罪認罰從寬制度的適用率,未來適用比率可能占全部案件的80%以上,“案件比”考核指標體系進一步強化了這一趨勢和進程。


    在此背景下,辯方可以順勢而為,對于當事人有罪的案件,積極與控方展開量刑協商,爭取達成認罪認罰從寬的合意,在罪名認定、量刑建議、程序選擇、強制措施等方面為當事人爭取更大利益。


    (五)補充偵查提綱不入訴訟卷,對辯護人證據分析能力提出更高要求。


    《意見》第四條規定“補充偵查提綱裝入檢察、偵查內卷”,引起了律師界的關注和批評。筆者認為,該規定確實不具有合理性、必要性。從以往的司法實踐看,補充偵查提綱裝入訴訟卷比較常見,讓辯護人和法官能夠看到,有助于辯護人和法官通過補充偵查提綱和補充取證的情況,對全案證據進行審查判斷。如果只裝入內卷,不入訴訟卷,只有偵控機關知道,辯方看不到,連法官也看不到,當然不利于客觀、完整地展現控方取證、補證和心證形成過程,雖然能夠為控方“藏拙”,但對于辯方辯護、法官辦案和案件公正處理沒有益處。


    從司法實踐看,以往也并非都將補充偵查提綱裝入訴訟卷,新規之后,補充偵查提綱裝入訴訟卷的可能性肯定更小。在此情況下,由于沒有了補充偵查提綱的指引,辯護律師必須通過深入細致的證據審查、分析,來發現控方指控體系的漏洞和薄弱環節。這就對辯護律師分析證據、尋找辯點的能力,提出了更高的要求。


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